Nicuşor Dan atacă la CCR legea care transformă în municipiu oraşul Voluntari, condus de Florentin Pandele. Care sunt neregulile reclamate

Preşedintele României, Nicuşor Dan, a sesizat Curtea Constituţională în legătură cu legea prin care oraşul Voluntari, din judeţul Ilfov, condus de Florentin Pandele, soţul europarlamentarei PSD Gabriela Firea, ar urma să fie declarat municipiu.

Şeful statului susţine că actul normativ a fost adoptat fără o fundamentare temeinică, pe baza unor date incomplete sau contradictorii, şi avertizează că schimbarea statutului localităţii ar duce la majorarea impozitelor pentru proprietari, fără ca beneficiile pentru locuitori să fie clar demonstrate.

În sesizarea transmisă CCR, preşedintele atrage atenţia că iniţiativa legislativă se bazează pe un referendum organizat în urmă cu 22 de ani, în 2004, deşi, la o consultare ulterioară, desfăşurată în 2009, 78% dintre participanţi au votat pentru transformarea oraşului Voluntari în sectorul 7 al Capitalei.

Nicuşor Dan mai arată că documentaţia nu conţine o hotărâre actuală a Consiliului Local care să susţină schimbarea statutului oraşului şi că nu este clar dacă locuitorii îşi mai doresc transformarea acestuia în municipiu.

Şeful statului invocă şi neîndeplinirea unor criterii legale obligatorii pentru acordarea statutului de municipiu, precum şi lipsa unor documente oficiale care să confirme o parte dintre indicatorii prezentaţi de autorităţile locale. Printre problemele semnalate se numără absenţa unui spital public, neclarităţile privind suprafaţa spaţiilor verzi şi lipsa unui depozit controlat de deşeuri cu acces asigurat.

În plus, Consiliul Economic şi Social a avizat negativ proiectul, iar Guvernul a transmis că nu susţine adoptarea acestuia.

Redăm integral comunicatul publicat pe site-ul Administraţiei Prezidenţiale, care cuprinde sesizarea de neconstituţionalitate semnată de preşedintele Nicuşor Dan:

Doamnei Elena-Simina TĂNĂSESCU

PREŞEDINTELE CURŢII CONSTITUŢIONALE

În temeiul dispoziţiilor art. 146 lit. a) din Constituţie şi ale art. 15 din Legea nr. 47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, formulez următoarea

SESIZARE DE NECONSTITUŢIONALITATE

asupra

Legii privind declararea ca municipiu a oraşului Voluntari, judeţul Ilfov

La data de 3 octombrie 2026, Parlamentul a transmis Preşedintelui României, în vederea promulgării, Legea privind declararea ca municipiu a oraşului Voluntari, judeţul Ilfov (PL-x nr. 151/2026).

Legea supusă controlului de constituţionalitate are ca obiect de reglementare declararea ca municipiu a oraşului Voluntari, judeţul Ilfov.

Astfel cum rezultă din „Documentaţia anexă în susţinerea iniţiativei legislative”^[1], demersul pentru declararea ca municipiu a oraşului Voluntari a fost iniţiat în anul 2004, prin Hotărârea nr. 46 din data de 7 octombrie 2004 a Consiliului local al oraşului Voluntari.

Prin această hotărâre, a fost aprobată organizarea unui referendum local, având ca obiect promovarea oraşului Voluntari ca municipiu de rang II al judeţului Ilfov.

Referendumul local a fost organizat la data de 31 octombrie 2004. Din totalul de 24.426 de persoane înscrise în lista pentru referendum, au participat 16.063 de persoane, iar din totalul de 15.927 de voturi valabil exprimate, 15.800 de voturi au fost exprimate pentru declararea oraşului Voluntari ca municipiu de rang II al judeţului Ilfov.

Prin Hotărârea nr. 68 din data de 2 noiembrie 2004, Consiliul Local al oraşului Voluntari a luat act de rezultatele referendumului local organizat la data de 31 octombrie 2004 şi a aprobat continuarea procedurii legale de iniţiativă legislativă pentru declararea oraşului Voluntari ca municipiu de rang II al judeţului Ilfov.

La data de 9 noiembrie 2004, Comisia tehnică de amenajare a teritoriului şi de urbanism a judeţului Ilfov a avizat favorabil propunerea de organizare ca municipiu a oraşului Voluntari potrivit documentaţiei întocmite de Primăria oraşului Voluntari, cu observaţia că îndeplineşte „majoritatea” indicatorilor cantitativi şi calitativi prevăzuţi în lege. În aceeaşi zi, Prefectura judeţului Ilfov a transmis documentaţia către Ministerul Administraţiei şi Internelor, în vederea promovării unei legi pentru declararea ca municipiu a oraşului Voluntari.

Strategia de dezvoltare locală a oraşului Voluntari 2011-2020 elaborată de Primăria oraşului Voluntari^[2] menţionează, la pagina 145, că în şedinţa Consiliului local al oraşului Voluntari din data de 8 septembrie 2009 a fost propusă organizarea unui referendum cu privire la transformarea oraşului Voluntari în sectorul 7 al Capitalei, referendum care a fost organizat la data de 22 noiembrie 2009, o dată cu primul tur al alegerilor pentru Preşedintele României, iar locuitorii oraşului Voluntari au agreat în procent de 78% ideea transformării oraşului Voluntari în sectorul 7 al Municipiului Bucureşti^[3]

Acest referendum din anul 2009, ulterior celui din anul 2004 şi având un obiectiv diferit şi chiar contrar celui din anul 2004, nu este menţionat în cuprinsul documentaţiei care însoţeşte legea supusă controlului de constituţionalitate („Documentaţia anexă în susţinerea iniţiativei legislative”, menţionată mai sus).

Deşi cel mai recent demers supus consultării locuitorilor oraşului Voluntari a fost cel din anul 2009 privind transformarea oraşului în sectorul 7 al Capitalei, în anul 2026 a fost reluată procedura de declarare a oraşului ca municipiu.

În acest sens, ca urmare a unei solicitări a Primăriei oraşului Voluntari din data de 17 februarie 2026, Direcţia Judeţeană de Statistică Ilfov, prin adresa nr. 520 din 20 februarie 2026, a comunicat că oraşul Voluntari avea 49.417 locuitori la data de 1 iulie 2025.

Ulterior, la data de 3 martie 2026, a fost întocmită o nouă fişă a oraşului (Fişa oraşului Voluntari, propus să fie declarat municipiu, înregistrată sub nr. 4178/03.03.2026 de către Primăria oraşului Voluntari), fişă care se regăseşte chiar la începutul documentaţiei care însoţeşte legea supusă controlului de constituţionalitate („Documentaţia anexă în susţinerea iniţiativei legislative”, menţionată mai sus).

În cuprinsul acestei fişe, printre altele, indicatorul privind depozitul controlat de deşeuri cu acces asigurat este marcat expres cu menţinea „NU”, deşi acest indicator se numără printre principalii indicatori cantitativi şi calitativi minimali pentru municipii, prevăzuţi la punctul 1.0 din anexa nr. II a Legii nr. 351/2001 privind aprobarea Planului de amenajare a teritoriului naţional - Secţiunea a IV-a Reţeaua de localităţi, cu modificările şi completările ulterioare (denumită în continuare „Legea nr. 351/2001”).

Pe baza acestei documentaţii, la începutul lunii martie a anului 2026 a fost înregistrată la Camera Deputaţilor propunerea legislativă privind declararea ca municipiu a oraşului Voluntari, judeţul Ilfov.

La data de 18 martie 2026, Consiliul Economic şi Social a emis aviz negativ asupra acestei propuneri legislative (Avizul nr. 2009/18.03.2026), arătând, printre altele, că „oraşul Voluntari nu are niciun spital public” şi că „referendumul invocat pentru voinţa locuitorilor de a declara oraşul Voluntari municipiu datează din urmă cu 22 de ani, fiind incert în ce măsură această voinţă se menţine”. De asemenea, la data de 14 mai 2026, Guvernul a formulat un punct de vedere prin care arată că nu susţine adoptarea iniţiativei legislative.

Considerăm că legea supusă controlului de constituţionalitate contravine dispoziţiilor art. 1 alin. (3) şi (5) şi art. 3 alin. (3) din Constituţia României, pentru motivele expuse în cele ce urmează.

I. Încălcarea dispoziţiilor art. 1 alin. (3) şi (5) din Constituţia României privind principiul legalităţii în componenta sa referitoare la securitatea raporturilor juridice şi calitatea legii

Potrivit art. 1 alin. (3) din Constituţia României, „România este stat de drept, democratic şi social, în care demnitatea omului, drepturile şi libertăţile cetăţenilor, libera dezvoltare a personalităţii umane, dreptatea şi pluralismul politic reprezintă valori supreme, în spiritul tradiţiilor democratice ale poporului român şi idealurilor Revoluţiei din decembrie 1989, şi sunt garantate”, iar potrivit alin. (5) al aceluiaşi articol, „(5)În România, respectarea Constituţiei, a supremaţiei sale şi a legilor este obligatorie”. Aceste obligaţii îl privesc şi pe legiuitor, care astfel este ţinut de procedura pe care el însuşi a stabilit-o pentru schimbarea rangului localităţilor, iar o lege adoptată cu ignorarea cadrului normativ general generează incoerenţă legislativă şi insecuritate juridică.

În jurisprudenţa sa, Curtea Constituţională a statuat că principiul securităţii raporturilor juridice se deduce atât din prevederile art. 1 alin. (3) din Constituţie, potrivit cărora România este stat de drept, democratic şi social, cât şi din preambulul Convenţiei pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale, astfel cum a fost interpretat de Curtea Europeană a Drepturilor Omului în jurisprudenţa sa (Decizia nr. 404/2008). Principiul securităţii raporturilor juridice exprimă în esenţă faptul că „cetăţenii trebuie protejaţi contra unui pericol care vine chiar din partea dreptului, contra unei insecurităţi pe care a creat-o dreptul sau pe care acesta riscă s-o creeze, impunând ca legea să fie accesibilă şi previzibilă” (Decizia 33/2018).

Potrivit instanţei de la Strasbourg, „unul dintre elementele fundamentale ale supremaţiei dreptului este principiul securităţii raporturilor juridice” (Hotărârea din 6 iunie 2005, pronunţată în Cauza Androne împotriva României, par. 44; Hotărârea din 7 octombrie 2009, pronunţată în Cauza Stanca Popescu împotriva României, par. 99). Totodată, Curtea Europeană a Drepturilor Omului a statuat că, o dată ce statul adoptă o soluţie, aceasta trebuie să fie pusă în aplicare cu claritate şi coerenţă rezonabile, pentru a evita pe cât este posibil insecuritatea juridică şi incertitudinea pentru subiectele de drept vizate de către măsurile de aplicare a acestei soluţii (Hotărârea din 1 decembrie 2005, pronunţată în Cauza Păduraru împotriva României, par. 92).

Totodată, exigenţa de calitate a legii presupune ca orice normă să fie suficient de precisă pentru ca destinatarii să îşi poată anticipa consecinţele conduitei şi să se poată adapta în consecinţă. Aceeaşi cerinţă este preluată în dreptul intern de dispoziţiile art. 8 alin. (4) şi art. 36 alin. (1) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată, cu modificările şi completările ulterioare (denumită în continuare „Legea nr. 24/2000”), care impun un limbaj normativ clar, precis şi lipsit de echivoc, „fără dificultăţi sintactice şi pasaje obscure sau echivoce”.

În acest sens, în Decizia nr. 26/2012, Curtea Constituţională a statuat că „Deşi normele de tehnică legislativă nu au valoare constituţională, Curtea constată că prin reglementarea acestora legiuitorul a impus o serie de criterii obligatorii pentru adoptarea oricărui act normativ, a căror respectare este necesară pentru a asigura sistematizarea, unificarea şi coordonarea legislaţiei, precum şi conţinutul şi forma juridică adecvate pentru fiecare act normativ. Astfel, respectarea acestor norme concură la asigurarea unei legislaţii care respectă principiul securităţii raporturilor juridice, având claritatea şi previzibilitatea necesară. Totodată, trebuie avute în vedere şi dispoziţiile constituţionale ale art. 142 alin. (1), potrivit cărora "Curtea Constituţională este garantul supremaţiei Constituţiei", şi pe cele ale art. 1 alin. (5) din Constituţie, potrivit cărora, "în România, respectarea [...] legilor este obligatorie". Astfel, Curtea constată că reglementarea criticată prin nerespectarea normelor de tehnică legislativă determină apariţia unor situaţii de incoerenţă şi instabilitate, contrare principiului securităţii raporturilor juridice în componenta sa referitoare la claritatea şi previzibilitatea legii

e asemenea, Curtea Constituţională a mai reţinut că una dintre cerinţele principiului respectării legilor vizează calitatea actelor normative, constatând că „de principiu, orice act normativ trebuie să îndeplinească anumite condiţii calitative, printre acestea numărându-se previzibilitatea, ceea ce presupune că acesta trebuie să fie suficient de clar şi precis pentru a putea fi aplicat; astfel, formularea cu o precizie suficientă a actului normativ permite persoanelor interesate - care pot apela, la nevoie, la sfatul unui specialist - să prevadă într-o măsură rezonabilă, în circumstanţele speţei, consecinţele care pot rezultă dintr-un act determinat. Desigur, poate să fie dificil să se redacteze legi de o precizie totală şi o anumită supleţe poate chiar să se dovedească de dorit, supleţe care nu afectează însă previzibilitatea legii” (Decizia nr. 1/2014, paragraful 225).

Prin reglementarea normelor de tehnică legislativă, legiuitorul a impus o serie de criterii obligatorii pentru adoptarea oricărui act normativ, a căror respectare este necesară pentru a asigura sistematizarea, unificarea şi coordonarea legislaţiei, precum şi conţinutul şi forma juridică adecvate pentru fiecare act normativ.

De aceea, respectarea acestor norme concură la asigurarea unei legislaţii care trebuie să respecte principiul securităţii raporturilor juridice, având claritatea, precizia şi previzibilitatea necesare. De asemenea, în jurisprudenţa sa recentă, Curtea Constituţională a sancţionat modul deficitar de redactare a unor norme care nu corespund exigenţelor de calitate a legii, exigenţe ce se desprind din principiul legalităţii consacrat de art. 1 alin. (5) din Constituţie.

I.1. Lipsa unei fundamentări temeinice

Potrivit art. 6 alin. (1) din Legea nr. 24/2000, „Proiectul de act normativ trebuie să instituie reguli necesare, suficiente şi posibile care să conducă la o cât mai mare stabilitate şi eficienţă legislativă. Soluţiile pe care le cuprinde trebuie să fie temeinic fundamentate, luându-se în considerare interesul social, politica legislativă a statului român şi cerinţele corelării cu ansamblul reglementărilor interne şi ale armonizării legislaţiei naţionale cu legislaţia comunitară şi cu tratatele internaţionale la care România este parte, precum şi cu jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului

Totodată, potrivit art. 30 şi 31 din acelaşi act normativ, instrumentul de prezentare şi motivare trebuie să cuprindă, printre altele:

• impactul socio-economic;
• impactul financiar asupra bugetului general consolidat atât pe termen scurt, pentru anul curent, cât şi pe termen lung (pe 5 ani), inclusiv informaţii cu privire la cheltuieli şi venituri;
• consultările derulate în vederea elaborării proiectului de act normativ.

În acest sens, Curtea Constituţională a statuat că Fundamentarea temeinică a iniţiativelor legislative reprezintă o exigenţă impusă de dispoziţiile constituţionale menţionate, întrucât previne arbitrarul în activitatea de legiferare, asigurând că legile propuse şi adoptate răspund unor nevoi sociale reale şi dreptăţii sociale. Accesibilitatea şi previzibilitatea legii sunt cerinţe ale principiului securităţii raporturilor juridice, constituind garanţii împotriva arbitrarului, iar rolul controlului de constituţionalitate este de a asigura aceste garanţii, opuse oricărei intervenţii legislative arbitrare. Astfel fiind, Curtea reţine că lipsa motivării soluţiilor legislative este de natură să aducă atingere şi dispoziţiilor art. 1 alin. (3) din Constituţie, care consacră statul de drept şi principiul dreptăţii, în sensul argumentelor anterior prezentate” (Decizia nr. 139/2019, paragraful 81).

Totodată, Curtea Constituţională a sancţionat legi ale căror acte de fundamentare nu îndeplineau aceste exigenţe, constatând că lipsa motivării soluţiilor legislative şi lipsa fundamentării temeinice încalcă art. 1 alin. (5) din Constituţie (Decizia nr. 682/2012, paragraful 2.21).

În cauza de faţă, expunerea de motive are o singură pagină şi se limitează la afirmaţii generale, fără să conţină elemente esenţiale precum:

• analiza impactului fiscal asupra locuitorilor, deşi, potrivit art. 457 alin. (6) şi art. 465 alin. (2), (4) şi (5) din Legea nr. 227/2015 privind Codul fiscal, impozitele locale pe clădiri şi terenuri se diferenţiază în funcţie de rangul localităţii, definit la art. 453 lit. h) prin trimitere la legea care îl atribuie;
• analiza impactului asupra bugetului local şi asupra relaţiilor acestuia cu bugetul de stat;
• evaluarea beneficiilor concrete ale noului statut, lipsă semnalată expres de Consiliul Economic şi Social, care a observat că singura consecinţă identificabilă sunt taxele mai mari datorate de cetăţeni;
• analiza raportului funcţional cu Municipiul Bucureşti, având în vedere proximitatea şi statutul de zonă rezidenţială, Consiliul Economic şi Social constatând că documentaţia nu menţionează numărul de locuitori ale căror locuri de muncă neagricole sunt de fapt în Capitală, nu în oraşul Voluntari.

Pe cale de consecinţă, lipsa unei fundamentări temeinice nu este, în cauză, un simplu viciu formal al expunerii de motive, ci lipseşte legea de orice justificare verificabilă. Iniţiatorul nu explică ce nevoie socială reală acoperă schimbarea statutului oraşului, ce beneficii aduce locuitorilor şi ce costuri le impune, deşi singurul efect cert al legii este creşterea sarcinii fiscale pentru locuitorii oraşului.

Parlamentul a adoptat, aşadar, o soluţie legislativă cu efecte directe asupra patrimoniului cetăţenilor, fără să cunoască şi fără să evalueze aceste efecte. O asemenea lege nu poate fi considerată rezultatul unei opţiuni legislative raţionale şi informate, ci al unei intervenţii arbitrare, de tipul celei pe care exigenţa fundamentării temeinice urmăreşte să o prevină. Prin urmare, legea criticată încalcă dispoziţiile art. 1 alin. (3) şi (5) din Constituţie, în componenta lor referitoare la principiul legalităţii şi la interzicerea arbitrariului în activitatea de legiferare.

Pe lângă lipsa unei fundamentări temeinice, care să respecte în totalitate normele de tehnică legislativă, învederăm şi faptul că documentaţia care însoţeşte legea conţine date inexacte, contradictorii sau incomplete, după cum urmează:

• expunerea de motive invocă un „recensământ realizat la nivel naţional în anul 2022”, deşi ultimul recensământ este Recensământul Populaţiei şi Locuinţelor 2021, menţionat chiar de Direcţia Judeţeană de Statistică Ilfov în adresa nr. 520 din 20 februarie 2026;
• la punctul 6 din Fişa oraşului Voluntari, propus să fie declarat municipiu (înregistrată sub nr. 4178/03.03.2026 de către Primăria oraşului Voluntari), se menţionează un număr de 25 de paturi în spitale la 1.000 de locuitori, cifră care nu este însoţită de denumirea unităţilor spitaliceşti avute în vedere, în condiţiile în care, potrivit avizului nr. 2009/18.03.2026 al Consiliului Economic şi Social, „oraşul Voluntari nu are niciun spital public”;
• Fişa oraşului Voluntari, propus să fie declarat municipiu declară îndeplinit indicatorul nr. 8 privind unităţile de învăţământ postliceal, fără să indice în mod clar şi expres vreo unitate de acest tip, printre cele enumerate;
• la punctul 9 din Fişa oraşului Voluntari, propus să fie declarat municipiu, nu rezultă în mod clar dacă printre dotările enumerate se regăsesc şi instituţii muzicale sau biblioteci publice, în conformitate cu dispoziţiile punctului 1.0 din anexa nr. II a Legii nr. 351/2001;
• la punctul 16 din Fişa oraşului Voluntari, propus să fie declarat municipiu se declară o suprafaţă de spaţii verzi (parcuri, grădini publice, scuaruri) de 220 mp/locuitor, deşi Strategia de dezvoltare locală a oraşului Voluntari 2011-2020 elaborată de Primăria oraşului Voluntari indică pentru anul 2009 o suprafaţă de doar 1,21 mp/locuitor (pagina 58), iar fişa oraşului din anul 2004 indica 12 mp/locuitor, sub pragul legal de 15 mp/locuitor prevăzut pentru municipii la punctul 1.0 din anexa nr. II a Legii nr. 351/2001; diferenţa ar putea sugera includerea în calcul a suprafeţelor împădurite, deşi indicatorul legal vizează strict parcurile, grădinile publice şi scuarurile;
• documentaţia omite referendumul local din data de 22 noiembrie 2009, organizat o dată cu primul tur al alegerilor pentru Preşedintele României, în urma căruia 78% dintre participanţi au optat pentru transformarea oraşului Voluntari în sectorul 7 al Municipiului Bucureşti (Strategia de dezvoltare locală a oraşului Voluntari 2011-2020, pagina 145); aşadar, expunerea de motive şi documentaţia omit referendumul mai recent din anul 2009, care a avut un obiectiv diferit şi chiar contrar obiectivului referendumului din anul 2004; prin urmare, nu este clar dacă locuitorii oraşului Voluntari mai doresc în momentul de faţă declararea oraşului ca municipiu (potrivit referendumului din anul 2004) sau mai degrabă transformarea oraşului în Sectorul 7 al Capitalei (potrivit referendumului mai recent din anul 2009).

Datele inexacte, contradictorii sau incomplete nu sunt simple erori materiale fără consecinţe, ci privesc chiar elementele pe care legiuitorul trebuia să îşi întemeieze decizia, şi anume îndeplinirea indicatorilor cantitativi şi calitativi minimali prevăzuţi pentru municipii la punctul 1.0 din anexa nr. II a Legii nr. 351/2001, respectiv voinţa certă a colectivităţii locale.

Astfel, Parlamentul a adoptat legea pe baza unei imagini incomplete şi, în parte, inexacte, asupra realităţii pe care urma sa o reglementeze. O lege adoptată în aceste condiţii nu poate răspunde exigenţelor de calitate şi previzibilitate impuse de principiul securităţii raporturilor juridice, încălcând astfel dispoziţiile art. 1 alin. (3) şi (5) din Constituţie.

I.2. Lipsa de claritate, precizie şi previzibilitate

Potrivit jurisprudenţei constante a Curţii Constituţionale, legea trebuie să fie clară, precisă şi previzibilă, astfel încât destinatarii să îşi poată adapta conduita (Decizia nr. 26/2012), iar legea criticată nu îndeplineşte aceste exigenţe.

Astfel, articolul 2 al legii criticate prevede că se modifică „în mod corespunzător” anexa la Legea nr. 2/1968 privind organizarea administrativă a teritoriului României, precum şi pct. 2.0 şi 4.3 din anexa nr. II la Legea nr. 351/2001, fără să precizeze în mod clar şi expres modul în care se modifică efectiv aceste anexe.

O astfel de modificare „în mod corespunzător”lasă în sarcina celor care aplică legea stabilirea efectivă a modificărilor, deşi Curtea Constituţională a statuat că trimiterile dintr-o lege la alte norme trebuie să fie clare şi neechivoce. În caz contrar, interpretul legii este pus în situaţia de a alege el însuşi norma aplicabilă, devenind practic legiuitor (Decizia nr. 63/2018, paragraful 54).

Anexa Legii nr. 2/1968 (anexă care este intitulată „Denumirea şi componenţa unităţilor administrativ-teritoriale pe judeţe”) conţine, pentru fiecare judeţ în parte, un tabel introductiv cu numărul de municipii, oraşe şi comune din acel judeţ, urmat de un tabel A cu denumirea municipiilor din acel judeţ şi localităţilor lor componente, un tabel B cu denumirea oraşelor din acel judeţ şi localităţile lor componente, precum şi un tabel C cu denumirea comunelor din acel judeţ şi satelor lor componente.

Modificarea „în mod corespunzător” a anexei Legii nr. 2/1968, astfel cum este prevăzută de articolul 2 al legii criticate, este neclară şi imprecisă, neindicând în expres cum vor arăta şi ce vor conţine tabelele aferente judeţului Ilfov din anexa Legii nr. 2/1968, în cazul în care legea criticată ar fi fost promulgată şi ar fi intrat în vigoare.

Astfel, pentru a opera o modificare corectă şi inteligibilă a anexei Legii nr. 2/1968, legea criticată ar fi trebuit să indice expres modul în care se modifică în anexa Legii nr. 2/1968, în cazul judeţului Ilfov, tabelul introductiv cu numărul de municipii, oraşe şi comune, faptul că se introduce un nou tabel A cu denumirea noului municipiu şi localităţile sale componente, precum şi modul în care se modifică tabelul B cu oraşele şi localităţilor lor componente (în sensul eliminării liniei 8, care în momentul de faţă conţine oraşul Voluntari).

Pentru exemplificare, o modificare corectă şi inteligibilă a anexei Legii nr. 2/1968 a fost operată de curând prin Legea nr. 194/2026, al cărei articol unic are următorul conţinut:

Articol unic. - Anexa la Legea nr. 2/1968 privind organizarea administrativă a teritoriului României, republicată în Buletinul Oficial al României, Partea I, nr. 5455 din 27 iulie 1981, cu modificările şi completările ulterioare, se modifică după cum urmează:

- La judeţul Neamţ, la litera C. „Comune“, numărul curent 7, la comună Bira, prima coloană „Denumirea comunei“ şi coloana a doua „Satele componente“ se modifică şi vor avea următorul cuprins:

Articolul 2 al legii criticate mai prevede şi că pct. 2.0 şi 4.3 din anexa nr. II la Legea nr. 351/2001 se modifică tot „în mod corespunzător”. Punctul 2.0 (intitulat „Ierarhizarea localităţilor urbane existente pe ranguri”) din anexa nr. II la Legea nr. 351/2001 conţine un tabel cu trei coloane (Rangul, Statutul localităţii, Numărul de localităţi) şi patru linii aferente celor patru tipuri de ranguri ale localităţilor. Iar punctul 4.3 (intitulat „Localităţi urbane de rangul II”) din anexa nr. II la Legea nr. 351/2001 conţine un tabel cu cinci coloane (Nr. crt., Localitatea, Statutul localităţii, Judeţul, Numărul de locuitori) şi 81 de linii, fiecare linie conţinând datele aferente fiecărei localităţi de rangul II.

Aşadar, şi în cazul pct. 2.0 şi 4.3 din anexa nr. II la Legea nr. 351/2001, pentru a opera o modificare corectă şi inteligibilă a acestor două puncte, legea criticată ar fi trebuit să menţioneze expres modul în care se modifică datele şi cifrele din tabelele de la pct. 2.0 şi 4.3 din anexa nr. II la Legea nr. 351/2001.

Modificarea „în mod corespunzător” a anexelor celor două legi, astfel cum este operată de articolul 2 din legea criticată, este mult prea vagă şi lipsită de exactitate, neoferind o imagine clară şi precisă asupra conţinutului efectiv al modificărilor propuse şi nici asupra modului în care vor fi arătat anexele celor două legi în cazul în care legea criticată ar fi intrat în vigoare.

De asemenea, legea criticată nu conţine norme tranzitorii şi nu precizează data de la care ar produce efecte noul statut sau modul de aplicare în timp a regimului fiscal aferent noului rang, deşi, potrivit art. 3 alin. (2) din Legea nr. 351/2001, principalii indicatori, elementele şi nivelurile de dotare prevăzute de lege pentru ierarhizarea localităţilor urbane şi rurale stau la baza criteriilor de stabilire a impozitelor şi taxelor.

Exigenţele de claritate şi previzibilitate sunt cu atât mai stricte în materie fiscală, Curtea Europeană a Drepturilor Omului statuând că normele care instituie obligaţii fiscale trebuie să fie accesibile şi previzibile în aplicarea lor (Hotărârea din 9 noiembrie 1999, Cauza Špaček s.r.o. împotriva Republicii Cehe, paragraful 54). Deşi statele beneficiază de o marjă largă de apreciere în stabilirea impozitelor, orice ingerinţă în dreptul de proprietate prin măsuri fiscale trebuie să aibă o bază legală şi să respecte un just echilibru între interesul general şi drepturile contribuabililor.

Totodată, Curtea a reţinut că prima şi cea mai importantă cerinţă a art. 1 din Protocolul nr. 1 la Convenţie este legalitatea ingerinţei în dreptul de proprietate. Noţiunea de „lege” presupune nu doar existenţa unei baze în dreptul intern, ci şi calitatea acesteia, astfel legea trebuie să fie accesibilă persoanelor vizate, precisă şi previzibilă în aplicarea sa (Hotărârea din 14 octombrie 2010, Cauza Shchokin împotriva Ucrainei, paragrafele 50-51, cu trimitere la Cauzele Iatridis împotriva Greciei şi Beyeler împotriva Italiei). În aceeaşi cauză, Curtea a constatat încălcarea art. 1 din Protocolul nr. 1 atunci când actele normative aplicabile erau vădit incompatibile între ele. Curtea a reţinut că lipsa clarităţii şi preciziei dreptului intern, care permitea interpretări divergente într-o chestiune fiscală importantă, încalcă cerinţa calităţii legii şi nu oferă o protecţie adecvată împotriva ingerinţelor arbitrare ale autorităţilor în dreptul de proprietate (paragraful 56).

Or, legea criticată este de natură a declanşa, prin efectul art. 3 alin. (2) din Legea nr. 351/2001 şi al dispoziţiilor Codului fiscal, majorarea impozitelor locale pentru proprietarii din localitate, însă lasă incert momentul de la care noul regim fiscal ar urma sa se aplice, generând astfel riscul acelor interpretări divergente şi aplicări arbitrare pe care instanţa europeană le-a sancţionat.

Lipsa de claritate a legii criticate nu priveşte aspecte secundare, ci chiar elementele care definesc efectele ei juridice, respectiv conţinutul modificărilor aduse actelor normative la care legea criticată face trimitere şi momentul de la care noul statut ar urma sa producă consecinţe asupra destinatarilor. În consecinţă, legea criticată nu permite destinatarilor să îşi anticipeze în mod rezonabil situaţia juridică şi nu satisface standardele de calitate care decurg din principiul securităţii raporturilor juridice, încălcând dispoziţiile art. 1 alin. (3) şi (5) din Constituţie.

II. Încălcarea dispoziţiilor art. 3 alin. (3) din Constituţia României

II.1. Conţinutul normativ al sintagmei „în condiţiile legii” din art. 3 alin. (3) teza a II-a din Constituţia României

Potrivit art. 3 alin. (3) din Constituţie, „Teritoriul este organizat sub aspect administrativ în comune, oraşe şi judeţe. În condiţiile legii, unele oraşe sunt declarate municipii”. Astfel, declararea unui oraş ca municipiu nu a fost lăsată la aprecierea discreţionară a Parlamentului, ci a fost condiţionată de criterii cu caracter general, obiectiv şi prestabilit, aplicabile în mod egal tuturor oraşelor.

Sintagma „în condiţiile legii” are, aşadar, un conţinut normativ propriu, impunând ca actul normativ de declarare a unui oraş ca municipiu să fie precedat de verificarea efectivă a îndeplinirii condiţiilor fixate de cadrul normativ în vigoare. A admite că Parlamentul poate declara ca municipiu un oraş care nu întruneşte aceste condiţii ar însemna lipsirea textului constituţional de orice efect util.

Potrivit art. 3 alin. (1) din Legea nr. 351/2001, „Trecerea localităţilor de la un rang la altul se face prin lege, la propunerea consiliilor locale, cu consultarea populaţiei prin referendum şi a instituţiilor implicate, în condiţiile legii, cu respectarea principalilor indicatori cantitativi şi calitativi minimali prevăzuţi în anexa nr. II, pentru localităţile urbane, şi în anexa nr. IV, pentru localităţile rurale

Aşadar, condiţiile care trebuie îndeplinite în mod cumulativ pentru trecerea unui oraş la rangul de municipiu sunt cele prevăzute la art. 3 alin. (1) din Legea nr. 351/2001, respectiv:

• propunerea consiliului local;
• consultarea populaţiei prin referendum;
• consultarea instituţiilor implicate;
• respectarea principalilor indicatori cantitativi şi calitativi minimali pentru municipii, prevăzuţi în anexa nr. II a Legii nr. 351/2001.

Aceste condiţii nu sunt simple etape administrative, lăsate la latitudinea autorităţilor, ci dau conţinut concret exigenţei constituţionale. Propunerea consiliului local şi referendumul garantează că schimbarea rangului corespunde voinţei colectivităţii locale, consultarea instituţiilor implicate asigură o evaluare de specialitate, indicatorii minimali garantează că localitatea are, în fapt, nivelul de dezvoltare corespunzător noului rang, iar caracterul lor cumulativ face ca neîndeplinirea oricăreia dintre ele să lipsească de temei constituţional legea de declarare a oraşului ca municipiu.

Prin urmare, conform argumentelor pe care le vom reda în continuare, aceste condiţii nu sunt îndeplinite în cazul oraşului Voluntari, legea criticată declarând aşadar un oraş ca municipiu în afara „condiţiilor legii” la care face referire art. 3 alin. (3) din Constituţie.

II.2. Cu privire la condiţia privind propunerea consiliului local

Actele autorităţii deliberative locale care susţin iniţiativa trecerii oraşului Voluntari la rangul de municipiu sunt Hotărârile Consiliului local al oraşului Voluntari nr. 46 din 7 octombrie 2004 şi nr. 68 din 2 noiembrie 2004, care au fost adoptate de un consiliu local al cărui mandat a încetat cu cinci cicluri electorale în urmă. În documentaţia care însoţeşte legea criticată, nu există o hotărâre a consiliului local actual al oraşului Voluntari, care să susţină sau să reitereze propunerea din anul 2004.

Este dificil de susţinut că o propunere formulată în urmă cu 22 de ani, pe o realitate de fapt fundamental diferită, întruneşte cerinţa legală în momentul de faţă, mai ales în condiţiile în care Consiliul local al oraşului Voluntari, printr-o hotărâre adoptată la data de 8 septembrie 2009, a promovat o opţiune diferită şi chiar contrară celei din anul 2004, respectiv transformarea oraşului Voluntari în sectorul 7 al Municipiului Bucureşti (Strategia de dezvoltare locală a oraşului Voluntari 2011-2020, pagina 145).

II.3. Cu privire la condiţia privind consultarea populaţiei prin referendum

Consultarea populaţiei prin referendum ar trebui să fie cât mai actuală, astfel încât rezultatul acesteia să exprime voinţa colectivităţii locale existente la momentul adoptării legii. Or, în cauza de faţă, este dificil de susţinut că referendumul din 31 octombrie 2004 îndeplineşte această cerinţă, întrucât:

• Structura populaţiei oraşului Voluntari s-a schimbat fundamental

Referendumul din 31 octombrie 2004 s-a desfăşurat cu 24.426 de persoane înscrise în lista pentru referendum, la o populaţie de aproximativ 30.000 de locuitori. La 1 iulie 2025, oraşul Voluntari avea 49.417 locuitori (conform adresei nr. 520 din 20 februarie 2026 a Direcţiei Judeţene de Statistică Ilfov). Guvernul a arătat, în punctul său de vedere asupra legii criticate, că aproximativ jumătate din populaţia actuală nu şi-a exprimat votul la referendumul din anul 2004. De asemenea, participanţii la referendumul din anul 2004 s-au pronunţat într-un regim fiscal total diferit de cel actual.

• Voinţa exprimată în 2004 a fost contrazisă ulterior printr-o nouă consultare

La data de 22 noiembrie 2009, locuitorii oraşului Voluntari au fost consultaţi prin referendum cu privire la transformarea oraşului în sectorul 7 al Municipiului Bucureşti. Potrivit Strategiei de dezvoltare locală a oraşului Voluntari 2011-2020 elaborată de Primăria Voluntari (pagina 145), 78% dintre participanţi s-au exprimat în favoarea acestei iniţiative. Astfel, colectivitatea locală, care a optat în anul 2009 pentru transformarea oraşului în sector al Municipiului Bucureşti, nu poate fi considerată ca şi-a menţinut voinţa exprimată în anul 2004 în sensul declarării oraşului ca municipiu. Documentaţia care însoţeşte legea criticată omite complet menţionarea referendumului din anul 2009.

II.4. Cu privire la condiţia privind consultarea instituţiilor implicate

În cazul de faţă, potrivit documentaţiei care însoţeşte legea criticată, consultarea instituţiilor implicate se reduce la avizul Comisiei tehnice de amenajare a teritoriului şi de urbanism a Judeţului Ilfov din data de 9 noiembrie 2004. Acest aviz, care a fost emis pe baza documentaţiei de la acel moment şi nu a fost reînnoit, reţinea că oraşul îndeplineşte doar „majoritatea” indicatorilor cantitativi şi calitativi prevăzuţi în lege.

Curtea Constituţională a statuat că statul de drept presupune punerea în aplicare a prevederilor explicite şi formale ale legii şi ale Constituţiei. Cu alte cuvinte, sub aspectul colaborării loiale dintre instituţiile/autorităţile statului, o primă semnificaţie a conceptului o constituie respectarea normelor de drept pozitiv, aflate în vigoare într-o anumită perioadă temporală, care reglementează în mod expres sau implicit competenţe, prerogative, atribuţii, obligaţii sau îndatoriri ale instituţiilor/autorităţilor statului. Prin urmare, colaborarea loială presupune, dincolo de respectul faţă de lege, respectul reciproc al autorităţilor/instituţiilor statului, ca expresie a unor valori constituţionale asimilate, asumate şi promovate, în scopul asigurării echilibrului între puterile statului. Loialitatea constituţională poate fi caracterizată, deci, ca fiind o valoare-principiu intrinsecă Legii fundamentale, în vreme ce colaborarea loială între autorităţile/instituţiile statului are un rol definitoriu în implementarea Constituţiei (Decizia nr. 611 din 3 octombrie 2017, paragraful 107).

Prin urmare, consultarea instituţiilor implicate, impusă de dispoziţiile art. 3 alin. (1) din Legea nr. 351/2001 ca etapă obligatorie a procedurii de schimbare a rangului unei localităţi, nu se poate reduce la un aviz al unei singure instituţii, aviz care a fost emis cu 22 de ani în urmă.

II.5. Cu privire la nerespectarea indicatorilor cantitativi şi calitativi minimali prevăzuţi în anexa nr. II a Legii nr. 350/2001

Analizând Fişa oraşului Voluntari, propus să fie declarat municipiu (înregistrată sub nr. 4178/03.03.2026 de către Primăria oraşului Voluntari), putem observa că doar indicatorii de la punctele 1-5 sunt confirmaţi printr-un document oficial (şi anume, adresa nr. 520 din 20 februarie 2026 a Direcţiei Judeţene de Statistică Ilfov). Cu privire la indicatorii de la punctele 6-17 din Fişa oraşului Voluntari, documentaţia care însoţeşte legea criticată nu conţine niciun document oficial care să confirme datele şi cifrele declarate la aceste puncte 6-17, ceea ce ridică semne de întrebare cu privire la realitatea şi exactitatea acestor date şi cifre.

Ar fi de subliniat că indicatorul nr. 17 (depozit controlat de deşeuri cu acces asigurat) este marcat expres cu menţiunea „NU” în Fişa oraşului Voluntari, ceea ce demonstrează că acest indicator nr. 17, care se numără printre indicatorii cantitativi şi calitativi minimali prevăzuţi pentru municipii la punctul 1.0 din anexa nr. II a Legii nr. 351/2001, nu este îndeplinit în cazul oraşului Voluntari.

De asemenea, şi cu privire la alţi indicatori din Fişa oraşului Voluntari pot fi relevate anumite neclarităţi sau neconcordanţe:

• la indicatorul nr. 6 (număr de paturi în spitale la 1.000 de locuitori) se menţionează un număr de 25 de paturi în spitale la 1.000 de locuitori, cifră care nu este însoţită de denumirea unităţilor spitaliceşti avute în vedere, în condiţiile în care, potrivit avizului nr. 2009/18.03.2026 al Consiliului Economic şi Social, „oraşul Voluntari nu are niciun spital public”;
• la indicatorul nr. 8 (unităţi de învăţământ postliceal) este prevăzută o enumerare de şcoli gimnaziale, licee şi o universitate, însă nu rezultă în mod clar şi expres existenţa unei unităţi de învăţământ postliceal, printre cele enumerate;
• la indicatorul nr. 9 (dotări culturale şi sportive: săli de spectacol, eventual teatre, instituţii muzicale, biblioteci publice, stadion, săli de sport), nu rezultă în mod clar şi precis dacă printre dotările enumerate se regăsesc şi instituţii muzicale sau biblioteci publice;
• la indicatorul nr. 16 (spaţii verzi - parcuri, grădini publice, scuaruri), este menţionată cifra de 220 mp/locuitor, deşi Strategia de dezvoltare locală a oraşului Voluntari 2011-2020 elaborată de Primăria oraşului Voluntari indica pentru anul 2009 o suprafaţă de doar 1,21 mp/locuitor (pagina 58), iar fişa oraşului din anul 2004 indica 12 mp/locuitor, sub pragul legal de 15 mp/locuitor prevăzut pentru municipii la punctul 1.0 din anexa nr. II a Legii nr. 351/2001; diferenţa ar putea sugera includerea în calcul a suprafeţelor împădurite, deşi indicatorul nr. 16 vizează strict parcurile, grădinile publice şi scuarurile.

Cu toate acestea, expunerea de motive a legii criticate afirma că indicatorii „sunt îndepliniţi”, legiuitorul întemeindu-şi propunerea pe o premisă de fapt contrazisă de propria documentaţie.

Legea nr. 351/2001 califică drept „minimali” indicatorii cantitativi şi calitativi prevăzuţi la punctul 1.0 din anexa nr. II a Legii nr. 351/2001, ceea ce înseamnă că toţi aceşti indicatori trebuie respectaţi pentru a se consideră că sunt îndeplinite condiţiile legale pentru schimbarea rangului localităţii. Legea nu face nicio menţiune cu privire la posibilitatea de a respecta doar anumiţi indicatori, ci prevede fără echivoc faptul că toţi indicatorii cantitativi şi calitativi sunt minimali, ceea ca înseamnă că aceşti indicatori trebuie respectaţi în totalitate pentru schimbarea rangului localităţii.

În cazul neîndeplinirii oricăruia dintre aceşti indicatori minimali (cum este cazul indicatorului nr. 17 privind depozitul controlat de deşeuri cu acces asigurat, care figurează expres cu menţiunea „NU”, deci ca neîndeplinit, în Fişa oraşului Voluntari), nu se poate consideră că sunt îndeplinite condiţiile legale pentru schimbarea rangului localităţii.

În considerarea argumentelor expuse, vă solicit să admiteţi prezenta sesizare de neconstituţionalitate şi să constataţi că Legea privind declararea ca municipiu a oraşului Voluntari, judeţul Ilfov (PL-x nr. 151/2026) este neconstituţională.

PREŞEDINTELE ROMÂNIEI

NICUŞOR-DANIEL DAN