Iohannis blochează legea lui Şerban Nicolae privind paradisurile fiscale. Mută lupta la CCR

Preşedintele Klaus Iohannis a trimis, vineri, Curţii Constituţionale, o sesizare de neconstituţionalitate asupra legii care prevede instituirea unui regim fiscal derogatoriu pentru terenurile din insule, grinduri şi alte suprafeţe de uscat, precum şi pentru construcţiile edificate pe acestea şi anumitor activităţi economice autorizate.

Controversatul proiect de lege a fost iniţiat de senatorul ex-PSD Şerban Nicolae, care a propus scutirea de taxe şi impozite pentru insule, grinduri în administrare publică sau privată – mai exact, crearea de mini paradisuri fiscale pe teritoriul României. Mai mult, proiectul de lege permite desfăşurarea unor activităţi economice privind jocurile de noroc pe insule şi grinduri, inclusiv în Rezervaţia Biosfera Delta Dunării. Reamintim că, la vremea apariţiei proiectului, parte din presă a făcut o conexiune între el şi Belina, la vremea respectivă aflată în administrarea Tel Drum. Detalii aici.

“Legea supusă controlului instanţei de contencios constituţional vizează instituirea unui regim fiscal derogatoriu pentru anumite terenuri, construcţii edificate pe acestea şi pentru anumite activităţi economice. […] Aşadar, este evident că impunerea acestor derogări de la Codul fiscal este de natură să determine o reducere a veniturilor la bugetul de stat, ceea ce, potrivit dispoziţiilor art. 138 alin. (5) din Constituţie, necesită, în mod obligatoriu, indicarea sursei de finanţare.

În forma adoptată, Legea privind unele măsuri de regim fiscal derogatoriu aplicabil anumitor terenuri, construcţii edificate pe acestea şi anumitor activităţi economice autorizate nesocoteşte principiul constituţional în virtutea cărora o lege nu poate fi adoptată de o singură Cameră, legea fiind, cu aportul specific al fiecărei Camere, opera întregului Parlament”, se arată în textul sesizării.

De asemenea, şeful statului susţine că legea criticată vizează prevederi referitoare la concesionarea de către unităţile administrativ-teritoriale a suprafeţelor disponibile din terenurile în cauză, precum şi la intrarea acestor categorii de terenuri în domeniul public al statului şi administrarea unităţilor administrativ-teritoriale corespunzătoare.

“În considerarea argumentelor expuse, vă solicit să admiteţi sesizarea de neconstituţionalitate şi să constataţi că Legea privind unele măsuri de regim fiscal derogatoriu aplicabil anumitor terenuri, construcţii edificate pe acestea şi anumitor activităţi economice autorizate este neconstituţională, în ansamblul său”, a conchis preşedintele Ionhannis.

Redăm textul integral al sesizării:

În data de 9 noiembrie 2020, Parlamentul României a transmis Preşedintelui României, în vederea promulgării, Legea privind unele măsuri de regim fiscal derogatoriu aplicabil anumitor terenuri, construcţii edificate pe acestea şi anumitor activităţi economice autorizate (Pl-x nr. 641/2019).

Legea supusă controlului de constituţionalitate instituie un regim fiscal derogatoriu aplicabil unei anumite categorii de terenuri, construcţiilor edificate pe acestea şi anumitor activităţi economice autorizate, în scopul dezvoltării activităţilor economice, creării de locuri de muncă şi creşterii veniturilor bugetare.

Considerăm că această lege contravine prevederilor constituţionale ale art. 76 alin. (1) şi pe cele ale art. 136 alin. (4), ale art. art. 61 alin. (2) şi ale art. 75 alin. (1), ale art. 73 alin. (1), art. 16 alin. (1) şi ale art. 135, ale art. art. 102 alin. (2) teza finală, precum şi celor ale art. 138 alin. (5), pentru argumentele pe care le vom prezenta în cele ce urmează.

1. Legea privind unele măsuri de regim fiscal derogatoriu aplicabil anumitor terenuri, construcţii edificate pe acestea şi anumitor activităţi economice autorizate încalcă dispoziţiile art. 138 alin. (5) din Constituţie

Legea supusă controlului instanţei de contencios constituţional vizează instituirea unui regim fiscal derogatoriu pentru anumite terenuri, construcţii edificate pe acestea şi pentru anumite activităţi economice. Astfel, pentru terenurile respective, art. 5 din legea criticată prevede scutirea de la plata taxei pe teren, stabilind în acest scop o derogare expresă de la aplicarea prevederilor art. 464 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 227/2015 privind Codul fiscal. Totodată, art. 7 alin. (2) din acelaşi act normativ prevede, pentru activităţile economice autorizate potrivit legii deduse controlului de constituţionalitate, neaplicarea dispoziţiilor art. 18 din Codul fiscal prin care se prevede impozitarea unei cote de 5% asupra veniturilor înregistrate şi obţinute din activităţi de natura barurilor de noapte, cluburilor de noapte, discotecilor, cazinourilor. De asemenea, alin. (3) al aceluiaşi articol stabileşte, în privinţa activităţilor economice autorizate potrivit legii criticate, că în privinţa taxei pe valoarea adăugată, acestora le este aplicabil regimul prevăzut la art. 291 alin. (3) din Codul fiscal, respectiv reducerea valorii la o cotă de 5%. În ceea ce priveşte construcţiile şi activităţile economice prevăzute de legea supusă controlului de constituţionalitate, art. 8 al acestui act normativ prevede că taxele şi impozitele locale calculate şi datorate potrivit Codului fiscal se reduc cu 50%.

Aşadar, este evident că impunerea acestor derogări de la Codul fiscal este de natură să determine o reducere a veniturilor la bugetul de stat, ceea ce, potrivit dispoziţiilor art. 138 alin. (5) din Constituţie, necesită, în mod obligatoriu, indicarea sursei de finanţare. În ceea ce priveşte incidenţa dispoziţiilor care impun solicitarea fişei financiare, Curtea, prin Decizia nr. 56/2020, a reţinut că „atâta vreme cât dispoziţiile legale generează impact financiar asupra bugetului de stat, obligaţia solicitării fişei financiare incumbă tuturor iniţiatorilor, în temeiul art. 15 alin. (1) lit. a) din Legea responsabilităţii fiscal-bugetare nr. 69/2010 [...]”.

Or, potrivit art. 15 din Legea nr. 500/2002 privind finanţele publice: „(1) În cazurile în care se fac propuneri de elaborare a unor proiecte de acte normative/măsuri/politici a căror aplicare atrage micşorarea veniturilor sau majorarea cheltuielilor aprobate prin buget, se va întocmi o fişă financiară, care va respecta condiţiile prevăzute de Legea nr. 69/2010. În această fişă se înscriu efectele financiare asupra bugetului general consolidat (...) (2) În cazul propunerilor legislative, Guvernul va transmite Camerei Deputaţilor sau Senatului, după caz, fişa financiară prevăzută la alin. (1), în termen de 45 de zile de la data primirii solicitării. (3) După depunerea proiectului legii bugetare anuale la Parlament pot fi aprobate acte normative/măsuri/politici numai în condiţiile prevederilor alin. (1), dar cu precizarea surselor de acoperire a diminuării veniturilor sau a majorării cheltuielilor bugetare, aferente exerciţiului bugetar pentru care s-a elaborat bugetul”.

Conform dispoziţiilor art. 138 alin. (5) din Legea fundamentală: „Nicio cheltuială bugetară nu poate fi aprobată fără stabilirea sursei de finanţare”. Cu privire la această normă constituţională, Curtea a stabilit că aceasta nu se referă la existenţa in concreto a unor resurse financiare suficiente la momentul adoptării legii, ci la faptul că acea cheltuială să fie previzionată în deplină cunoştinţă de cauză în bugetul de stat pentru a putea fi acoperită în mod cert în cursul anului bugetar (Decizia nr. 681/2020).

În cazul de faţă, propunerea legislativă a fost înregistrată la Senat, în calitate de primă Cameră competentă, la data de 19.09.2019 şi în data de 25.09.2019 s-a solicitat, în temeiul art. 111 din Constituţie, doar punctul de vedere al Guvernului, nu şi fişa financiară obligatorie potrivit art. 15 alin. (1) din Legea nr. 500/2002 şi jurisprudenţei Curţii.

Prin urmare, întrucât cheltuielile stabilite prin textele legii criticate afectează bugetul de stat, învederăm faptul că adoptarea unor asemenea prevederi nu se putea realiza decât după solicitarea fişei fiscale Guvernului. În acest sens, instanţa constituţională a stabilit că, pentru a respecta procedura constituţională de adoptare a unui act normativ care implică o cheltuială bugetară, este suficient ca iniţiatorii actului normativ să facă dovada că au solicitat Guvernului fişa financiară (Decizia nr. 56/2020).

Din analiza parcursului legislativ al legii criticate rezultă că nu a fost transmisă Guvernului solicitarea de a elabora fişa financiară. Mai mult, în contradicţie şi cu cerinţele art. 33 alin. (2) teza a II-a din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, nici expunerea de motive a legii criticate nu detaliază impactul bugetar al soluţiilor legislative preconizate, limitându-se la a preciza că „Chiar dacă aparent, facilităţile fiscale ar duce la diminuarea potenţialelor venituri bugetare, în realitate, la data prezentei propuneri, e vorba de comparaţia cu inexistenţa oricăror venituri bugetare, adică zero venituri”. Astfel, iniţiatorul nu a precizat care este impactul bugetar, care sunt minusurile veniturilor bugetare în anul curent şi în următorii ani şi sursele din care se va asigura acoperirea acestora, generate astfel de propunerea legislativă. Însă, potrivit dispoziţiilor Legii nr. 500/2002 şi ale Legii nr. 69/2010, precum şi interpretării jurisprudenţiale, fişa financiară trebuie să cuprindă, potrivit legii, schimbările anticipate în veniturile şi cheltuielile bugetare pentru anul curent şi următorii 4 ani, estimări privind eşalonarea creditelor bugetare şi a creditelor de angajament, în cazul acţiunilor anuale şi multianuale care conduc la majorarea cheltuielilor, măsurile avute în vedere pentru acoperirea majorării cheltuielilor sau a minusului de venituri pentru a nu influenţa deficitul bugetar (Decizia nr. 681/2020).

Referitor la consecinţele pe care le determină lipsa fişei financiare, prin Decizia nr. 795/2016, Curtea Constituţională a statuat că adoptarea unei legi cu impact bugetar este posibilă doar după solicitarea stabilirii sursei de finanţare în condiţii constituţionale, iar prin Decizia nr. 331/2019 că „lipsind fişa financiară nu se poate trage decât concluzia că la adoptarea legii s-a avut în vedere o sursă de finanţare incertă, generală şi lipsită de un caracter obiectiv şi efectiv, nefiind aşadar reală”.

Având în vedere argumentele de mai sus, precum şi jurisprudenţa constituţională, solicităm Curţii Constituţionale să constate că nu au fost îndeplinite condiţiile legale şi constituţionale referitoare la solicitarea fişei financiare nici de către iniţiatorul propunerii legislative şi nici de către Parlament, ceea ce atrage neconstituţionalitatea în ansamblu a legii deduse controlului, prin raportare la dispoziţiile art. 138 alin. (5) din Constituţie.

2. Legea privind unele măsuri de regim fiscal derogatoriu aplicabil anumitor terenuri, construcţii edificate pe acestea şi anumitor activităţi economice autorizate încalcă dispoziţiile art. 73 alin. (1) din Constituţie

Pe ordinea de zi aprobată pentru şedinţa Camerei Deputaţilor, Cameră decizională, din 3 noiembrie 2020, la poziţia 22 figura „Propunerea legislativă privind unele măsuri de regim fiscal derogatoriu aplicabil anumitor terenuri, construcţii edificate pe acestea şi anumitor activităţi economice autorizate (PL-x 641/2019) – lege ordinară – Adoptat de Senat - 2.12.2019”. În cadrul acestei şedinţe, astfel cum rezultă din stenogramă, după oferirea de precizări referitoare la exercitarea votului de către preşedintele de şedinţă, s-a efectuat apelul nominal al senatorilor care urmau să se pronunţe prin vot la punctele înscrise pe ordinea de zi a şedinţei plenului Camerei Deputaţilor.

Potrivit stenogramei, deputaţii au votat, spre exemplu, astfel: ,,votez «pentru» la toate proiectele de pe ordinea de zi”, ,,votez «pentru» la toate punctele de pe ordinea de zi”, ,,Voi vota conform hotărârii Grupului PNL la toate proiectele de pe ordinea de zi.”, ,,Vă rog să se consemneze opţiunea mea de vot conform consemnului de vot al Grupului USR.”, ,,Voi vota conform deciziei Grupului parlamentar al Partidului Naţional Liberal.”, ,,Votez «pentru» la toate iniţiativele legislative aflate pe ordinea de zi.”, ,,Voi vota «pentru» la toate proiectele ce vor fi supuse votului pe ordinea de zi.”, ,,Votez conform deciziei Grupului parlamentar al PSD.” ş.a.

Aşadar, analizând modalitatea concretă de exprimare a votului online de către deputaţii apelaţi, rezultă că aceştia, de fapt, au acordat votul final fie asupra iniţiativelor legislative înscrise pe ordinea de zi, fie, printr-un vot colectiv, s-au pronunţat ,,contra”, ,,împotrivă” sau ,,pentru”, după caz, asupra tuturor proiectelor sau a tuturor punctelor de pe ordinea de zi, dar şi conform deciziei grupurilor parlamentare din care făceau parte, în alte cazuri.

Or, potrivit art. 73 alin. (1) din Legea fundamentală, Parlamentul adoptă legi, iar nu puncte ori o listă de proiecte sau de propuneri legislative înscrise pe ordinea de zi. În speţă, considerăm că, potrivit acestor norme constituţionale, se impunea manifestarea de voinţă expresă cu privire la fiecare lege în parte. Astfel, parlamentarii ar fi trebuit să acorde votul lor final, individual, asupra fiecărei legi aflate pe ordinea de zi, iar nu asupra unei liste de propuneri legislative, respectiv un vot colectiv asupra unor puncte ce au reprezentat, în concret, numerotarea propunerilor legislative respective.

Din perspectiva procedurii parlamentare a adoptării legilor, Curtea, prin Decizia nr. 624/2016, reţine că dispoziţiile art. 77 alin. (3) din Constituţie fac menţiune expresă despre legea adoptată după reexaminare. Tot prin aceeaşi decizie, instanţa constituţională a stabilit că aceste norme constituţionale impun supunerea la votul final în plenul fiecărei Camere a legii, astfel că Parlamentul, în cadrul procedurii de reexaminare, trebuie să îşi exprime votul asupra actului normativ reexaminat. În cazul de faţă, ţinând cont de dispoziţiile art. 73 alin. (1) din Constituţie privind adoptarea legilor de către Parlament şi aplicând, mutatis mutandis, decizia de mai sus, rezultă că Parlamentul are în competenţă, spre dezbatere şi adoptare legi, iar nu puncte înscrise pe odinea de zi. Mai mult, potrivit art. 84 din propriul Regulament, Camera Deputaţilor adoptă legi.

Prin urmare considerăm că, în procedura de vot final, la Camera decizională, nu s-a respectat procedura constituţională şi regulamentară de adoptare a legii, sub aspectul prevederilor art. 73 alin. (1) din Constituţie.

3. Legea privind unele măsuri de regim fiscal derogatoriu aplicabil anumitor terenuri, construcţii edificate pe acestea şi anumitor activităţi economice autorizate încalcă dispoziţiile art. 61 alin. (2) şi ale art. 75 alin. (1) din Constituţie

Propunerea legislativă privind unele măsuri de regim fiscal derogatoriu aplicabil anumitor terenuri, construcţii edificate pe acestea şi anumitor activităţi economice autorizate, iniţiată de 1 senator, a fost înregistrată pentru dezbatere şi adoptare la Senat, ca primă Cameră sesizată, fiind prezentată Biroului permanent în data de 19 septembrie 2019. Senatul a adoptat această propunere legislativă la data de 2 decembrie 2019.

În calitate de Cameră decizională, Camera Deputaţilor a adoptat legea supusă controlului de constituţionalitate în şedinţa din data de 3 noiembrie 2020. Mai precis, faţă de forma propunerii legislative a iniţiatorilor, adoptată de Senat, Camera Deputaţilor a adoptat un număr de 16 amendamente, astfel cum rezultă şi din raportul comun suplimentar al Comisiei pentru buget, finanţe şi bănci, Comisiei pentru administraţie publică şi amenajarea teritoriului şi Comisiei juridice, de disciplină şi imunităţi din Camera Deputaţilor.

În speţă, cu ocazia adoptării legii criticate de către Camera Deputaţilor, Cameră decizională, s-a operat o amendare a textului actului normativ, cu un obiect de reglementare complet diferit de cel avut în vedere de iniţiator şi de cel adoptat de Senat, ca primă Cameră. Practic, în Camera decizională s-a adoptat în plus o altă reglementare, fără vreo legătură cu cele adoptate de prima Cameră sau cu forma iniţiatorului. Astfel, Camera Deputaţilor a modificat art. 3 din lege, în sensul exceptării terenurilor prevăzute la art. 2 de la prevederile Legii apelor nr. 107/1996.

Analizând parcursul legislativ al legii criticate şi comparând formele acesteia din momentul iniţierii şi de la momentul adoptării se poate observa că în Senat, ca primă Cameră sesizată, textul şi soluţia derogării de la Legea nr. 107/1996 adoptate de Camera Deputaţilor nu au fost dezbătute, legea dedusă controlului fiind semnificativ modificată de către Camera decizională faţă de forma iniţiatorului şi a primei Camere sesizate.

Prin urmare, prima Cameră sesizată nu a avut ocazia să analizeze, să dezbată şi să hotărască asupra soluţiei legislative nou introduse de Camera decizională. Apreciem că, în cazul de faţă, Camera Deputaţilor a realizat o modificare care, prin ea însăşi, este de natură să determine încălcarea principiului bicameralismului, deoarece aceasta este o modificare de concepţie a reglementării. Astfel, considerăm că, în fapt, noua modificare legislativă este una substanţială, cu consecinţe semnificative, ce reprezintă o schimbare radicală de filozofie legislativă, cu efecte asupra regimului juridic aplicabil resurselor de apă, a malurilor şi albiilor sau cuvetelor acestora. Astfel, Legea apelor impune respectarea unor condiţii particulare privind protejarea mediului, fiind determinate de caracterul special al acestor suprafeţe de teren create în mod natural sau artificial, după caz. Acest act normativ stabileşte că se supun unor reglementări specifice lucrările care se construiesc pe ape sau care au legătură cu apele şi prin care, direct ori indirect, se produc modificări temporare sau definitive asupra calităţii apelor ori regimului de curgere a acestora. Alături de stabilirea resurselor de apă ca fiind resurse strategice de siguranţă şi securitate naţională, Legea apelor include şi modalităţile prin care se stabilesc procedurile şi normele metodologice referitoare la delimitarea albiilor minore ale cursurilor de apă cadastrale interioare ale României, a fluviului Dunărea cu braţele, insulele şi ostroavele sale, a zonei aferente Administraţiei Rezervaţiei Biosferei «Delta Dunării» cu insulele şi ostroavele aferente, precum şi a lacurilor care aparţin domeniului public al statului, respectiv a zonelor de protecţie aferente acestora. Prin urmare, orice lucrări, construcţii sau instalaţii aferente, inclusiv cele de amenajare de agrement, pe respectivele terenuri urmează regimul juridic stabilit de Legea apelor, deoarece sunt de natură să producă efecte importante asupra mediului în general. De aceea, orice schimbare legislativă ce ţine de exploatarea acestor terenuri reprezintă o intervenţie cu impact semnificativ asupra regimului juridic al resurselor de apă.

În cazul de faţă, Camera Deputaţilor, adoptând în calitate de Cameră decizională Legea criticată, a sustras dezbaterii şi adoptării primei Camere modificările care vizează aspecte importante ale legii, precum derogarea de la aplicarea dispoziţiilor Legii nr. 107/1996, ceea ce determină instituirea unui nou regim juridic aplicabil terenurilor respective, ceea ce contravine art. 61 alin. (2) şi art. 75 alin. (1) din Constituţie.

Faţă de modificările de substanţă aduse în Camera decizională, apreciem că legea transmisă la promulgare încalcă principiul bicameralismului.

În forma adoptată, Legea privind unele măsuri de regim fiscal derogatoriu aplicabil anumitor terenuri, construcţii edificate pe acestea şi anumitor activităţi economice autorizate nesocoteşte principiul constituţional în virtutea cărora o lege nu poate fi adoptată de o singură Cameră, legea fiind, cu aportul specific al fiecărei Camere, opera întregului Parlament.

Art. 75 din Legea fundamentală stabileşte competenţe de legiferare potrivit cărora fiecare dintre cele două Camere are, în cazurile expres definite, fie calitatea de primă Cameră sesizată, fie pe cea de Cameră decizională. Ţinând seama de indivizibilitatea Parlamentului ca organ reprezentativ suprem al poporului român, Constituţia nu permite adoptarea unei legi de către o singură Cameră, fără ca proiectul de lege să fi fost dezbătut şi de cealaltă Cameră. Acest articol a introdus, după revizuirea şi republicarea Constituţiei României în octombrie 2003, soluţia obligativităţii sesizării, în anumite materii, ca primă Cameră, de reflecţie, a Senatului sau, după caz, a Camerei Deputaţilor şi, pe cale de consecinţă, reglementarea rolului de Cameră decizională, pentru anumite materii, a Senatului şi, pentru alte materii, a Camerei Deputaţilor, tocmai pentru a nu exclude o Cameră sau alta din mecanismul legiferării.

Curtea Constituţională a statuat că principiul bicameralismului izvorăşte din art. 61 alin. (2) şi art. 75 din Constituţie. În jurisprudenţa constituţională au fost stabilite două criterii esenţiale (cumulative) pentru a se determina cazurile în care în procedura legislativă se încalcă principiul bicameralismului: pe de o parte, existenţa unor deosebiri majore de conţinut juridic între formele adoptate de cele două Camere ale Parlamentului şi, pe de altă parte, existenţa unei configuraţii semnificativ diferite între formele adoptate de cele două Camere ale Parlamentului. Chiar dacă aplicarea acestui principiu nu poate deturna rolul de Cameră de reflecţie al primei Camere sesizate (Decizia nr. 1/2012), legiuitorul trebuie să ţină cont de limitele impuse de principiul bicameralismului. În Decizia nr. 624/2016, Curtea Constituţională a arătat că în Camera decizională se pot aduce modificări şi completări propunerii legislative, dar Camera decizională „nu poate însă modifică substanţial obiectul de reglementare şi configuraţia iniţiativei legislative, cu consecinţa deturnării de la finalitatea urmărită de iniţiator”.

Mai mult, prin Decizia nr. 62/2018, Curtea Constituţională a statuat că în analiza respectării acestui principiu „trebuie avut în vedere (a) scopul iniţial al legii, în sensul de voinţă politică a autorilor propunerii legislative sau de filosofie, de concepţie originară a actului normativ; (b) dacă există deosebiri majore, substanţiale, de conţinut juridic între formele adoptate de cele două Camere ale Parlamentului; (c) dacă există o configuraţie semnificativ diferită între formele adoptate de cele două Camere ale Parlamentului”.

Astfel, în cazul de faţă, în urma analizei comparative dintre forma iniţiatorului, forma adoptată de prima Cameră şi cea adoptată de Camera decizională şi ţinând cont de considerentele cu caracter de principiu stabilite prin deciziile mai sus indicate, rezultă că forma finală a legii, prin derogarea de la aplicarea dispoziţiilor Legii nr. 107/1996 în ceea ce priveşte terenurile ce fac obiectul legii criticate şi, în mod implicit, stabilirea unui nou regim juridic aplicabil acestora, se îndepărtează în mod radical şi fără nicio justificare obiectivă de la scopul şi filosofia iniţiale ale legii, care vizau exclusiv măsuri derogatorii de la regimul fiscal aplicabil conform Codului fiscal.

În jurisprudenţa sa (Decizia nr. 62/2018), Curtea Constituţională a reţinut existenţa unei configuraţii semnificativ diferite chiar şi în situaţia în care forma primei Camere sesizate conţinea un articol unic, iar forma Camerei decizionale conţinea două articole. Astfel, constatăm că în Camera decizională s-a produs o schimbare de esenţă faţă de forma iniţiatorului şi de cea adoptată în prima Cameră sesizată. Prin urmare, aportul semnificativ sub aspect cantitativ şi calitativ al Senatului este de natură să contravină exigenţelor principiului bicameralismului instituit de art. 61 alin. (2) din Constituţie.

Totodată, Curtea Constituţională a stabilit, prin Decizia nr. 472/2008, că: „Dezbaterea parlamentară a unui proiect de lege sau a unei propuneri legislative nu poate face abstracţie de evaluarea acesteia în plenul celor două Camere ale Parlamentului nostru bicameral. Aşadar, modificările şi completările pe care Camera decizională le aduce asupra proiectului de lege adoptat de prima Cameră sesizată trebuie să se raporteze la materia avută în vedere de iniţiator şi la forma în care a fost reglementată de prima Cameră. Altfel, se ajunge la situaţia ca o singură Cameră, şi anume Camera decizională, să legifereze, ceea ce contravine principiului bicameralismului (...) şi a competenţelor stabilite pentru cele două Camere, potrivit art. 75 alin. (1) din Legea fundamentală”.

De asemenea, prin Decizia nr. 624/2016, Curtea Constituţională a statuat că art. 75 alin. (3) din Constituţie, prin folosirea sintagmei „decide definitiv” cu privire la Camera decizională, nu exclude, ci, dimpotrivă, presupune ca proiectul sau propunerea legislativă adoptată de prima Cameră sesizată să fie dezbătută în Camera decizională, unde i se pot aduce modificări şi completări. Curtea a subliniat că, în acest caz, Camera decizională nu poate însă modifica substanţial obiectul de reglementare şi configuraţia iniţiativei legislative, cu consecinţa deturnării de la finalitatea urmărită de iniţiator.

De altfel, în jurisprudenţa sa recentă, într-o speţă similară, prin Decizia nr. 190/2020, Curtea a sancţionat o astfel de conduită a Camerei decizionale, observând la paragraful 30 că: „Este evidentă lipsa oricărei legături a formei legii adoptate de Camera decizională cu iniţiativă legislativă şi forma legii adoptată de Camera de reflecţie..., iar textele adoptate nu au făcut obiectul iniţiativei legislative şi nu au fost dezbătute în Camera de reflecţie, legea adoptată încalcă principiul bicameralismului”.

4. Legea privind unele măsuri de regim fiscal derogatoriu aplicabil anumitor terenuri, construcţii edificate pe acestea şi anumitor activităţi economice autorizate încalcă dispoziţiile art. 76 alin. (1) şi pe cele ale art. 136 alin. (4) din Constituţie

Potrivit art. 3 din legea dedusă controlului de constituţionalitate, terenurile care fac obiectul acestei legi - insule, grinduri şi alte suprafeţe de uscat cu o suprafaţă mai mare de 35 de hectare cu potenţial de exploatare economică rezultate prin acţiuni sau modificări naturale ale teritoriului ori prin lucrări de amenajare hidrotehnică, precum şi unele părţi din aceste terenuri a căror suprafaţă nu este mai mică de 10 hectare - sunt exceptate de la prevederile Legii apelor nr. 107/1996. Aşadar, rezultă că aceste categorii de terenuri se exceptează nu doar de la unele norme ale Legii nr. 107/1996, ci de la întreaga lege, regimul stabilit prin acest act normativ neaplicându-se respectivelor terenuri.

Conform formulei de atestare a legalităţii adoptării Legii nr. 107/1996, acest act normativ a fost adoptată în şedinţa comună a Camerei Deputaţilor şi Senatului din 11 septembrie 1996, cu respectarea prevederilor art. 74 alin. (1) şi ale art. 76 alin. (2) din Constituţia României, nerevizuită. Mai precis, Legea nr. 107/1996 a fost adoptată având caracter organic.

În cazul de faţă, legea supusă controlului de constituţionalitate are caracter ordinar, astfel cum rezultă din menţiunea finală a acesteia, care atestă că „legea a fost adoptată de Parlamentul României cu respectarea prevederilor art. 75 şi ale art. 76 alin. (2) din Constituţia României, republicată”.

Or, potrivit jurisprudenţei Curţii Constituţionale, „ori de câte ori o lege derogă de la o lege organică, ea trebuie calificată ca fiind organică, întrucât intervine tot în domeniul rezervat legii organice”. (Decizia nr. 442/2015).

Prin urmare, în cazul de faţă, orice derogare de la prevederile Legii nr. 107/1996 va putea fi realizată printr-un act normativ adoptat conform art. 76 alin. (1) din Constituţie, în condiţiile în care, astfel cum rezultă din art. 136 alin. (4) din Legea fundamentală, reglementarea legală a concesiunii, subconcesiunii şi închirierii bunurilor proprietate publică nu poate fi făcută decât printr-un act normativ de nivelul legii organice.

Analizând conţinutul normativ al art. 3 din legea criticată, considerăm că acesta instituie o derogare de la toate dispoziţiile Legii apelor nr. 107/1996, intervenind, aşadar, în domeniul de reglementare al acestei legi, care, în integralitatea sa, cuprinde norme juridice de natura legii organice. Or, potrivit art. 63 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, normele derogatorii se instituie prin acte normative de nivel cel puţin egal cu cel al actelor normative de la care exceptează. De aceea, legea criticată trebuia calificată şi adoptată, ca lege organică, cu votul majorităţii membrilor fiecărei Camere a Parlamentului, iar nu ca lege ordinară.

Învederăm instanţei constituţionale că nu doar acest element al legii supuse controlului de constituţionalitate - derogarea de la aplicarea prevederilor Legii nr. 107/1996 - o califică drept lege organică, ci şi conţinutul său normativ complex, întrucât sfera sa de reglementare intră şi în domeniul de incidenţă al altor texte constituţionale care solicită adoptarea sa ca lege organică.

Astfel, având în vedere expunerea de motive, precum şi dispoziţiile normative cuprinse, rezultă faptul că legea criticată vizează prevederi referitoare la concesionarea de către unităţile administrativ-teritoriale a suprafeţelor disponibile din terenurile în cauză, precum şi la intrarea acestor categorii de terenuri în domeniul public al statului şi administrarea unităţilor administrativ-teritoriale corespunzătoare. Aşadar, prin conţinutul normativ, dispoziţiile art. 6 şi cele ale 10 din legea criticată reglementează, în concret, în domeniul legii organice, potrivit art. 136 alin. (4) din Constituţie. Prin urmare, considerăm că obiectul de reglementare al acestor norme se circumscrie noţiunii de „bunuri proprietate publică” prevăzute de 136 alin. (4) din Constituţie, astfel că actul normativ criticat are caracter de lege organică. Mai precis, legea transmisă la promulgare conţine şi norme de natura legii organice, întrucât se referă la aspecte care sunt în directă legătură cu domeniul de reglementare al legii organice.

În ceea ce priveşte domeniul legilor organice, Curtea Constituţională a statuat în jurisprudenţa sa că domeniul legilor organice este foarte clar delimitat prin textul Constituţiei, astfel încât legiuitorul va adopta legi organice numai în acele domenii, fiind posibil ca o lege organică să cuprindă, din motive de politică legislativă, şi norme de natura legii ordinare, dar fără ca aceste norme să capete natură de lege organică, întrucât, altfel, s-ar extinde domeniile rezervate de Constituţie legii organice. De asemenea, instanţa constituţională a stabilit că printr-o lege ordinară se pot modifica dispoziţii dintr-o lege organică, dacă acestea nu conţin norme de natura legii organice, întrucât se referă la aspecte care nu sunt în directă legătură cu domeniul de reglementare al legii organice. În consecinţă, criteriul material este cel definitoriu pentru a analiza apartenenţa sau nu a unei reglementări la categoria legilor ordinare sau organice (Decizia nr. 548/2008 şi Decizia nr. 786/2009).

Legea criticată reglementează într-un domeniu pentru care Constituţia prevede expres caracterul organic potrivit art. 136 alin. (4), respectiv intrarea unor terenuri în domeniul public al statului, respectiv concesionarea sau administrarea acestora. Aşadar, în cazul de faţă, considerăm că legiuitorul nu a respectat procedura constituţională de adoptare a legilor organice. Neadoptând legea cu majoritatea cerută de norma constituţională, Parlamentul nu a respectat limitele domeniului organic prevăzute de art. 136 alin. (4) din Constituţie. Prin urmare, legea dedusă controlului de constituţionalitate a fost adoptată ca lege ordinară, deşi aceasta conţine, din punct de vedere al criteriului material, prevederi care aparţin domeniului legii organice, ceea ce determină încălcarea art. 76 alin. (1) din Legea fundamentală, referitor la adoptarea legilor organice.

5. Legea privind unele măsuri de regim fiscal derogatoriu aplicabil anumitor terenuri, construcţii edificate pe acestea şi anumitor activităţi economice autorizate încalcă dispoziţiile art. 16 alin. (1) şi ale art. 135 din Constituţie

Potrivit art. 1 din legea supusă controlului de constituţionalitate, aceasta instituie un regim fiscal derogatoriu aplicabil unei anumite categorii de terenuri, construcţiilor edificate pe acestea şi anumitor activităţi economice autorizate, în scopul dezvoltării activităţilor economice, creării de locuri de muncă şi creşterii veniturilor bugetare.

Art. 5 al legii instituie o derogare de la prevederile art. 464 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 227/2015 privind Codul fiscal, stabilind că terenurile prevăzute la art. 2 - insule, grinduri şi alte suprafeţe de uscat cu o suprafaţă mai mare de 35 de hectare cu potenţial de exploatare economică rezultate prin acţiuni sau modificări naturale ale teritoriului ori prin lucrări de amenajare hidrotehnică - sunt scutite de taxa pe teren.

Legea prevede, totodată, la art. 7 alin. (2), că „pentru activităţile economice autorizate în condiţiile prezentei legi, nu sunt aplicabile dispoziţiile art.18 din Codul fiscal”, care reglementează regimul special pentru contribuabilii care desfăşoară activităţi de natura barurilor de noapte, cluburilor de noapte, discotecilor, cazinourilor, astfel: „Contribuabilii care desfăşoară activităţi de natura barurilor de noapte, cluburilor de noapte, discotecilor sau cazinourilor, inclusiv persoanele juridice care realizează aceste venituri în baza unui contract de asociere, şi în cazul cărora impozitul pe profit datorat pentru activităţile prevăzute în acest articol este mai mic decât 5% din veniturile respective, sunt obligaţi la plata impozitului în cotă de 5% aplicat acestor venituri înregistrate”. La alin. (3) al aceluiaşi articol, se prevede că „activităţilor economice autorizate potrivit prezentei legi le este aplicabil regimul prevăzut la art. 291 alin. (3) din Codul fiscal, care stabileşte o cotă redusă de TVA, de 5%, pentru livrări de bunuri şi servicii, precum manuale şcolare sau livrări de locuinţe sociale”. Cu alte cuvinte, legea supusă controlului de constituţionalitate aplică, inclusiv activităţilor economice de natura barurilor de noapte, cluburilor de noapte, discotecilor sau cazinourilor, o cotă redusă de TVA, într-un mod similar prevăzut de legiuitor pentru activităţi economice cu importanţă educativă sau socială.

Mai mult, la art. 8, legea criticată introduce o altă facilitate fiscală, stabilind că „Pentru construcţiile şi activităţile economice prevăzute de prezenta lege, taxele şi impozitele locale calculate şi datorate potrivit dispoziţiilor Titlului IX - Impozite şi taxe locale din Codul fiscal, se reduc cu 50%”.

În plus, pe lângă toate aceste facilităţi fiscale şi scutiri de taxe şi impozite, art. 9 al legii supuse controlului de constituţionalitate dă posibilitatea autorităţilor administraţiei publice locale să adopte „măsuri administrative, scutiri şi alte facilităţi, cu caracter temporar sau permanent, care să contribuie la stimularea investiţiilor şi a dezvoltării activităţilor economice, în condiţiile prezentei legi”.

Considerăm că, prin aceste dispoziţii, legea supusă controlului de constituţionalitate creează atât o încălcare a principiului liberei concurenţe în economia de piaţă, cât şi o dublă discriminare: pe de o parte, între cei care deţin cu titlu de proprietate ori care îşi desfăşoară activitatea pe insule, grinduri şi alte suprafeţe de uscat cu o suprafaţă mai mare de 35 de hectare cu potenţial de exploatare economică rezultate prin acţiuni sau modificări naturale ale teritoriului ori prin lucrări de amenajare hidrotehnică şi celelalte persoane care îşi desfăşoară activitatea în alte zone; pe de altă parte, între persoanele care realizează, în condiţiile art. 7 din lege, activităţi de producţie de energie regenerabilă, turism, agrement, alimentaţie publică, comerţ cu amănuntul şi servicii conexe acestora şi persoanele care desfăşoară alt tip de activităţi economice, pe aceste terenuri. Prin urmare, legea criticată pune într-o poziţie favorizantă anumite categorii de operatori economici faţă de alţii care fie întreprind alte activităţi economice în aceleaşi locaţii, fie desfăşoară activităţi economice cu acelaşi obiect, dar nu în locaţiile respective. Acest lucru determină instituirea unui privilegiu în funcţie de locul desfăşurării activităţilor economice de către operatorii economici, prin lege impunându-se o favoare nejustificată acordată unei categorii de operatori economici care desfăşoară numai acele activităţi economice, autorizate potrivit legii criticate, pe anumite terenuri expres prevăzute în lege.

Potrivit art. 16 alin. (1) din Constituţie, care instituie principiul egalităţii în drepturi, cetăţenii sunt egali în faţa legii şi a autorităţilor publice, fără privilegii şi fără discriminări.

Curtea Constituţională a stabilit, printr-o bogată jurisprudenţă (Decizia nr. 1/1994, Decizia nr. 86/2003, Decizia nr. 476/2006, Decizia nr. 599/2006, Decizia nr. 363/2011, Decizia nr. 573/2011, Decizia nr. 366/2014, Decizia nr. 657/2019), că principiul egalităţii în drepturi presupune instituirea unui tratament egal pentru situaţii care, în funcţie de scopul urmărit, nu sunt diferite. Ca urmare, situaţiile în care se află anumite categorii de persoane trebuie să difere în esenţă pentru a se justifica deosebirea de tratament juridic, iar această deosebire de tratament trebuie să se bazeze pe un criteriu obiectiv şi raţional. După cum a reţinut şi instanţa constituţională în cuprinsul Deciziei nr. 657/2019, „În acelaşi sens este şi jurisprudenţa constantă a Curţii Europene a Drepturilor Omului, care a statuat, în aplicarea prevederilor art. 14 din Convenţia privind apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale privind interzicerea discriminării, că reprezintă o încălcare a acestor prevederi orice diferenţă de tratament săvârşită de stat între indivizi aflaţi în situaţii analoage, fără o justificare obiectivă şi rezonabilă (de exemplu, prin 4 Hotărârea din 13 iunie 1979, pronunţată în Cauza Marckx împotriva Belgiei, Hotărârea din 13 noiembrie 2007, pronunţată în Cauza D.H. şi alţii împotriva Republicii Cehe, par.175, Hotărârea din 29 aprilie 2008, pronunţată în cauza Burden împotriva Regatului Unit, par.60, Hotărârea din 16 martie 2010, pronunţată în cauza Carson şi alţii împotriva Regatului Unit, par 61)”.

Potrivit expunerii de motive a legii, iniţiatorul se limitează la a indica faptul că „beneficiul public” este cel care justifică deosebirea de tratament juridic între categoriile de operatori economici. Considerăm că simpla indicare a acestuia nu poate constitui un „criteriu obiectiv şi raţional” pentru instituirea unor privilegii pentru anumite categorii de persoane, în funcţie de locul în care îşi desfăşoară activitatea ori în funcţie de natura activităţii lor economice, cu atât mai mult că nu sunt privilegiate activităţi cu caracter social ori educativ, ci, în special activităţi comerciale ori de agrement.

Având în vedere aspectele enunţate mai sus, considerăm că Legea privind unele măsuri de regim fiscal derogatoriu aplicabil anumitor terenuri, construcţii edificate pe acestea şi anumitor activităţi economice autorizate încalcă dispoziţiile art. 16 alin. (1) referitoare la egalitatea în drepturi a cetăţenilor şi ale art. 135 din Constituţie, potrivit cărora economia României este economie de piaţă, bazată pe libera iniţiativă şi concurenţă. Cu privire la dispoziţiile acestui text constituţional, Curtea a reţinut că „în considerarea specificului economiei de piaţă, statul nu mai este deţinătorul exclusiv al tuturor pârghiilor economice, rolul său fiind limitat la crearea cadrului general, economic, social şi politic, necesar pentru derularea activităţii operatorilor economici, ceea ce implică adoptarea unor reglementări restrictive, dar în limitele impuse de asigurarea respectării drepturilor şi intereselor legitime ale tuturor, reglementări care nu pot afecta substanţa drepturilor.” (Decizia nr. 498/2012)

6. Legea privind unele măsuri de regim fiscal derogatoriu aplicabil anumitor terenuri, construcţii edificate pe acestea şi anumitor activităţi economice autorizate încalcă dispoziţiile art. 102 alin. (2) teza finală din Constituţie

La art. 10, legea dedusă controlului de constituţionalitate stabileşte că: „La solicitarea unităţilor administrativ-teritoriale, în termen de 90 de zile de la primirea solicitării, Guvernul identifică terenurile susceptibile de a fi incluse în categoria celor descrise la art. 2 şi asigura intrarea acestora în domeniul public al statului şi administrarea unităţilor administrativ-teritoriale corespunzătoare”.

Astfel, din analiza dispoziţiilor de mai sus, rezultă că acestea au un caracter imperativ, instituind în sarcina Guvernului obligaţia ca, în termen de 90 de zile de la primirea solicitării, să identifice respectivele terenuri şi să asigure transferul acestora în domeniul public al statului şi administrarea unităţilor administrativ-teritoriale corespunzătoare. Însă, potrivit art. 292 alin. (1) din OUG nr. 57/2019 privind Codul administrativ, trecerea unui bun din domeniul public al statului în domeniul public al unei unităţi administrativ-teritoriale se face la cererea consiliului judeţean, respectiv a Consiliului General al Municipiului Bucureşti sau a consiliului local al comunei, al oraşului sau al municipiului, după caz, prin hotărâre a Guvernului, iniţiată de autorităţile prevăzute de Codul administrativ, care au în administrare bunul respectiv, dacă prin lege nu se dispune altfel.

OUG nr. 57/2019 reglementează un regim juridic distinct al bunurilor care fac obiectul proprietăţii publice a statului şi a unităţilor administrativ-teritoriale. Astfel, în viziunea acestui act normativ, transferul interdomenial se realizează doar în urma manifestării exprese de voinţă a unităţilor administrativ-teritoriale, în funcţie de nevoile acestora. În acest sens, unităţile administrativ-teritoriale trebuie să facă o cerere, aprobată prin hotărâre a consiliului judeţean, respectiv a Consiliului General al Municipiului Bucureşti sau a consiliului local al comunei, al oraşului sau al municipiului, în motivarea fiecărei hotărâri trebuind să se regăsească în mod obligatoriu justificarea temeinică a încetării uzului sau interesului public naţional. Or, în cazul de faţă, potrivit art. 10 din legea criticată, transferul terenurilor respective din domeniul public al statului se realizează în temeiul unei simple solicitări a unităţilor administrativ-teritoriale, ceea ce, în mod evident, contravine prevederilor art. 292 alin. (3) şi (4) din OUG nr. 57/2019.

Din această perspectivă, apreciem că norma este de natură a pune în discuţie rolul constituţional al autorităţii executive. Prin urmare, considerăm că prin introducerea în sarcina Guvernului a unor obligaţii de a-şi exercita atribuţiile într-un anume fel, respectiv, de a identifica bunurile şi de a le trece din domeniul public al statului în cel a unei unităţi administrativ-teritoriale, atribuţii ce le exercită într-un domeniu ce ţine de competenţa sa exclusivă de administrare a bunurilor proprietate publică a statului, se afectează funcţia de control a Guvernului în exercitarea conducerii generale a administraţiei publice, contravenind, astfel, dispoziţiilor art. 102 alin. (1) teza finală din Constituţie.

În considerarea argumentelor expuse, vă solicit să admiteţi sesizarea de neconstituţionalitate şi să constataţi că Legea privind unele măsuri de regim fiscal derogatoriu aplicabil anumitor terenuri, construcţii edificate pe acestea şi anumitor activităţi economice autorizate este neconstituţională, în ansamblul său.